中国土地财政的是与非 

2015-04-01 人大土管 估价师之家

随着我国住房制度改革的完成和城市化的加速,土地出让收入快速增长并在相当短的时间内成为地方财政十分重要的收入来源,有些地区,土地出让收入甚至占到地方财政收入的一半以上,土地财政由此形成。根据上海易居房地产研究院2015年1月5日发布的《2014年典型城市土地成交报告年终版》,2014年在市场下行影响下,北京、上海、广州、深圳、天津、杭州、武汉、西安、成都和重庆十个典型城市土地出让收入达到了8841亿元。土地财政问题一直是社会长期关注的热点问题,我们就此对丰雷老师进行了专访。

问：土地财政在中国,有特定的历史背景,这一特定的历史背景是什么？

答：中国“土地财政”现象的形成有两个大的历史背景：一是1949年建国后的“赶超战略”；二是1990年代中期的分税制改革。两个历史阶段有一共同特点：中央政府高度强调经济增长的重要性,并采用政府强力主导/干预的方式进行。

1949年建国后,受制于当时的国际国内政治经济环境以及国家领导人的经济理想,推行重工业优先发展以及城市偏向的“赶超”战略。这一战略不可能依靠市场力量实现,只有通过行政手段人为扭曲要素价格(压低利率、工资等),以保障重工业发展的低成本。“赶超”战略塑造了计划经济时期的征地拆迁制度,虽历经多次调整,其中蕴含的“高强制、低补偿”的基本特征一直延续至今。

1990年代中期,社会主义市场体系初步建立,工业化和城市化取得初步成果,虽不再明确提“赶超”,但保增长的目标未变,为实现快速工业化和城市化而扭曲要素价格的手段也未变。特别是,为加强中央对全局的控制,保障中央财政的稳定收入而实施的分税制改革,再加上以GDP为主的政绩考核体制,刺激了地方政府不断扩大征地拆迁的数量和范围,进行所谓的“城市经营”以及“土地的城市化”。

问：土地财政在中国工业化、城市化的进程中,曾经发挥过重要、积极的作用,存在一定的正面效应,您认为这主要体现在哪些方面？然而,问题也由此而生,土地财政又带来了哪些严重后果？

答：这种政府主导的土地财政模式/城市偏向的增长模式有一定正面效应,主要表现在：加快了城市扩张,提高城市化率,有利于促进经济增长。例如,全国城市建成区面积1996-2010年间年均增长5%,最快的2001-2005年间为8%。城市化率则由1990年代末的约30%增至2010年的近50%。实际GDP增长率保持在年均9%以上,即使在全球金融危机影响下,2009和2010年仍高达9%和10%,经济总量跃升至世界第二位。钱颖一的“中国特色的财政联邦主义”以及周黎安的“官员晋升锦标赛”都是解释这一“成功”模式的主要理论。

但是,一定要明白的是,上述“正面效应”是在付出很高代价后取得的。这些代价（“严重后果”）主要表现在：政府通过扭曲要素价格（如压低土地价格、放松劳工和环保标准等）吸引投资,短期内提高了GDP增速,但不利于社会经济的可持续发展,可能是一种无效率的“竞次”模式；并不必然促进政府将收入主要用于公共服务,反而加剧了地价和房价过快上涨以及城市生产和生活成本的快速上扬,导致“土地城市化”快于“人的城市化”；加大了政府的债务风险以及银行的金融风险,放大了经济波动；激化了社会矛盾,引发政府与农民的冲突,影响社会稳定和政治安定；导致腐败加重和系统化等。上述方面有不少学者如陶然、周飞舟、黄亚生等从经济学、社会学以及政治学等多角度做过分析。

总之,从经济分析的角度评价土地财政的功过,就是进行收益-成本的比较权衡。目前学界、政界以及社会公众越来越明白,也逐步能够达成共识的一点是,这种主要依赖土地财政的增长模式代价太高,且不可持续。

问：土地财政的负面效应越来越突出,却一直是抗风而立,批而不倒。土地财政改革到底难在何处？

答：首先,任何制度一旦建立,就有其内在的生命力,即“制度惯性”或“路径依赖”。如上所述,只有当我们非常明确制度变迁的收益大于成本时（还要得到强势利益集团的支持）,制度变迁才有可能发生。然而,我们面临的是一个不确定的现实世界,而我们自己又是“有限理性”的个体,所以很多时候,除非现有制度“糟糕之极”,我们还是可以忍受而且一般也就继续忍受了。因此,即使我们已知“土地财政”问题多多,但新制度到底能比它好多少并不确定,制度变迁又要付出很大代价,所以目前“土地财政”依然能够“抗风而立、批而不倒”。

其次,具体到替代土地财政模式的新制度——房地产税制改革,至少还有这么两个绕不过去的难点：一是需要说明本轮拟进行的房地产税制改革是“结构改革”还是“增税改革”。前者是指新增保有环节的不动产税（房产税）,同时降低流转环节的其他税负,而保持总税负不变；后者则是仅增税而不减税从而总税负增加。增税不管在哪个国家都是一大难题,所以,如果能够明确并向公众解释说明,本轮改革的重点是结构改革而非增税改革,则改革成本会下降。二是需要增加财政透明度并引入公共参与。由于目前我国的税制中有大量的间接税及隐性税,居民纳税人意识不强,对所缴税收的用途也不够关心；但是拟新增的不动产税（房产税）是直接税,如果财政透明度不提高,该税收的具体用途不说明,则不利于改革的进行,也不易于纳税人意识的培养。

问：您认为中国未来土地财政改革的切入点是什么？

答：中国未来土地财政模式的改革,可以将本轮的房产税改革作为切入点,有几点建议：（1）改革目标应明确且单一。政策目标设置过多（“一箭双雕”或“一石二鸟”）疏不可取,最终往往“鸡飞蛋打”。房产税改革的目标应明确为改变过去那种与计划体制相适应的“重流转、轻保有”的房地产税制,逐步实现以房产税而非卖地收入作为地方财政的主要税源。（2）明确本轮房产税改革的重点是结构改革而非增税改革并向公众解释说明,同时增加财政透明度并引入公众参与,向公众说明房产税的具体用途,以降低改革成本,培养纳税人意识。（3）鼓励地方进行试点和制度创新,探索与本地经济发展水平和资源禀赋特点相适应的不同模式。（4）最后,土地/房地产的问题往往不仅仅是土地/房地产本身的问题,或者说本质上是整体社会政治经济问题在土地/房地产上的投射和反映。因此,治理“土地财政”,从土地/房地产入手自然是一个途径,但也许更有效也更深入的是解决整体国民经济中存在的问题。简言之,在进行房产税改革时,还应进行相应的配套改革。例如,应重视对私权的保障,若能更加清晰地界定农地转用权（发展权）及市地再开发权,则可从根源上杜绝强征强拆行为,降低土地财政的负面影响,也有利于促进经济增长方式转变。《物权法》的出台具有里程碑式的意义,应进一步创造条件尽快将《土地法》纳入立法日程。

丰雷老师简介

丰雷老师,是中国人民大学土地管理系教授,博士生导师。中国人民大学统计学系毕业获经济学学士学位；中国人民大学土地管理系毕业获管理学硕士学位；中国人民大学农业经济系毕业取得管理学博士。前后赴英国剑桥大学土地经济系、美国爱荷华州立大学统计系做访问学者。主要研究领域为：不动产经济和制度；统计和计量分析方法的应用。

丰老师同时兼任中国土地学会青年工作委员会副主任(兼秘书长)、国土资源部法律中心专家咨询委员会委员、中国城市科学研究会住房专业委员会咨询专家、《经济研究》、《管理世界》、《中国土地科学》匿名审稿专家、国家自然科学基金评议专家。2012年获得第五届“中国农村发展研究奖”、2011年取得“全国高校青年土地资源管理学家”荣誉称号。