农村“四权”抵押价值评估研究

农村“四权”抵押价值评估研究

2015-04-24 世联评估 估价师之家本文曾发于国家级学术期刊《中国不动产登记与估价》,2015年第2期。

摘要：

本文系统地总结农村土地承包经营权、村民住房财产权（含宅基地使用权）、集体建设用地使用权、林权等四种特殊产权抵押价值评估的估价方法与技术路线。

农村“四权”抵押估价,估价对象为收益性资产宜选用收益还原法,不存在收益的资产宜以成本逼近法为主。其他三种常用估价方法根据估价对象的具体情况有条件选用,对估价结果进行检验。完善法规、产权登记,建立农村用地基准地价体系,是促进农村金融与“三农”的共赢发展,推动农村“四权”抵押估价的长期目标。

关键词：特殊用地估价；农村土地承包经营权；村民住房财产权；集体建设用地使用权；林权

一、农村“四权”抵押政策背景

农村“四权”抵押估价是指农村土地承包经营权、村民住房财产权（含宅基地使用权）、集体建设用地使用权、林权在将其作为债权担保而设定抵押权时对其抵押价值进行评估。

农村产权流转交易市场建设滞后是当前制约中国农村改革和发展瓶颈。农村金融是支持农村市场化、服务“三农”发展的重要力量,但仍为整个金融体系中最薄弱的环节,只有大力发展农村普惠金融,加快农村金融建设才能从根本上得到解决。

为实现农村金融与“三农”的共赢发展,国务院发文《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发〔2014〕17号）,部署创新农村抵押担保方式,发展农村交易市场,积极培育土地评估、资产评估等中介组织,引导银行业慎重稳妥地开展农村产权抵押业务。推进农村产权流转交易市场建设,构建普惠金融体系,农村“四权”融资将成为新常态,这给估价行业提供了广阔的发展空间。

农村“四权”融资中重要的一环就是确定其抵押价值,而抵押价值通常由独立第三方来进行评估。但农村产权抵押存在着固有的法律瓶颈与制度限制,所以其抵押估价也存在着重大的特殊性。我国农村产权抵押处于起步阶段,钻研解决其抵押估价技术问题,配合政府进一步提升农村金融服务的能力和水平,是评估行业支持“三农”,服务“三农”迫切需要,也是广大估价师的职业使命。

二、农村“四权”抵押估价方法匹配

根据《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）（农村建设用地地价评估可参照此规程）、《农用地估价规程》（GB/T28406-2012）等估价规范,现行估价常用方法有市场比较法、收益还原法、成本逼近法、剩余法、公示地价系数修正法等。估价方法适用性分析取决于估价目的、待估宗地的特点及当地市场情况等。

《广东省土地估价技术报告评审标准》（2008年版）指出,耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地、其他土地可以选用收益还原法、成本逼近法、剩余法、基准地价修正法。未利用地的评估要根据开发后的用途选用不同的方法。涉及农用地征用的,可采用综合法、比较法和征用区片价系数修正法三种方法。综合法所评估的农用地征用价格等于农用地价格、地上附属物价格和社会保障价格之和。

（一）市场比较法

对于农村“四权”,即使在市场化程度较高的地区,同一供需圈内也难以（甚至无法）收集到市场比较法所要求的类似土地的交易实例。因此,“四权”一般难以采用比较法,仅部分地区成材林林权评估少量应用。

（二）收益还原法

对于符合最有效利用、地上建有收益性房地产的农村土地承包经营权、林地使用权,如开发完成后的收益易于确定,首选收益还原法进行评估。但对于无收益的农村“四权”或者潜在收益无法获取,如自用的村民住房财产权、未开发的集体建设用地等,则不宜采用。

（三）成本逼近法

成本逼近法适用于土地市场不发达、成交实例不多、无法利用其他方法估价的情况,适宜农村土地承包经营权、村民住房财产权、幼林所有权评估。

（四）剩余法

对于未建设、规划指标明确的收益性集体建设用地,如开发完成后的不动产价格易于确定,剩余法不失为较理想的方法。

（五）公示地价系数修正法

公示地价系数修正法含基准地价系数修正法、路线价法、标定地价系数修正法。目前我国基准地价体系主要采取分类定级的技术路线,可分商服、住宅和工业用地,尚未针对农村“四权”建立基准地价的指导理论及地价体系。

（六）农村“四权”估价方法适用性分析

适用于农村“四权”抵押价值评估的方法并不多,部分方法只存在于理论层面。如剩余法、市场比较法和公示地价系数修正法目前都难以应用,要么是市场不够成熟,要么是制度建设跟不上,未能及时制定或更新农村用地的基准地价。

农村“四权”中存在客观收益的,适合采用收益还原法。此外,在中国农村地区,滩涂、荒山等土地改良和土地整理工程非常多,这也为成本逼近法的应用提供了必要的数据支撑。

目前我国尚未针对农村“四权”建立基准地价的指导理论及地价体系。但在理论中可通过对地价影响因素敏感度的分析,判断“四权”使用上的趋同性,以基准地价某类用地的修正体系为参照标准进行评估。

基准地价修正法适用于所有农村用地估价,特别适用于成片、批量农村土地承包经营权、林地、集体建设用地等农村用地使用权估价,其前提是必须在完善农村用地的定级、分等工作基础上,建立农村用地基准地价体系。

综上所述,农村产权抵押估价,在市场资料不够充分时,根据其估价目的、待估宗地的特点及当地市场发育情况等,优先考虑选用成本逼近法及收益还原法,有条件选用剩余法、市场比较法、公示地价系数修正法,不宜选用路线价法等其他估价方法。汇总如下：

农村“四权”抵押估价方法匹配表

说明：公示地价系数修正法中基准地价修正法适用于所有农村用地估价,其前提是必须建立农村用地基准地价体系。

三、农村土地承包经营权抵押估价

农村土地承包经营权是一种使用权,完整的权能包括转让、出租、抵押、入股、收益等权利。多年以来,我国农村土地经营权只包括使用权、收益权和部分的处分权,而禁止农户买卖和抵押,土地经营权并没有被赋予完整的权能,不能体现农村土地经营权的价值。

2013年中央一号文件提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社等流转,这些专业大户、家庭农场、农民合作社等被赋予完整的土地经营权。于是,以农村土地经营权进行抵押贷款、作价入股、出租、出让流转等经济行为日渐频繁,评估需求越来越多。

（一）估价方法的选择

由于农村土地经营权有其特殊性,估价方法受到一定的限制。

1、土地是自然本身的产物,具有不可再生性和稀缺性,同时农村土地不得随意改作非农业用途,因此土地的成本是虚拟的,且具有弱对应性,很难定量,成本逼近法难以应用。

2、农村集体土地和城镇土地面临的法定用途以及经营模式有着巨大区别,城镇土地价格无法作为农村土地价格的参考；此外,因为我国农村土地的流转机制发展时间不长,市场上的可比实例不仅量少而且可比性差,难以采用市场比较法。

3、农村土地流转的目的是为了合理利用资源,产生最大收益。由于农产品价格容易确定,承包年限明确,投入成本可以计量,再加上土地特有的效用永续性,因此收益还原法是其首选方法。

（二）收益还原法的应用

收益还原法主要涉及预期收益、收益年期及还原率三个关键参数。

1、预期收益的确定。由于土地利用具有多方向性,同时政策规定农村土地流转不能改作非农业用途,所以在农业用途的范围内,农村土地应根据该土地的地理位置及土地质量等个别特性来选取最佳用途。农村土地预期收益受以下因素的影响：

（1）土地的质量。土地质量直接决定农产品的质量与种类,进而影响土地收益。

（2）土地的面积。土地面积越大预期收益越高。因为大面积土地有利于农作物规模化、机械化种植,节约耕种成本。规模化种植有利于调整产品结构,引进新技术农机,提高产量。

（3）土地的流转期限。土地改良前期成本巨大,后期种植成本呈下降趋势。从追求稳定性的角度考虑,流转期限和预期收益成正比。

（4）土地的利用方向。土地具有利用多方向性的经济属性,应以土地的最有效利用方向作为评估土地价值的前提条件。

2．收益年期的确定。《农村土地承包法》规定,农地承包期限为：耕地30年、草地30～50年、林地30～70年,且土地承包经营权的流转期限不得超过承包期的剩余期限。承包期内,发包方不得收回承包地,也不得调整承包地。因此,收益年期可按照合同期限来确定。

3．还原率的确定。还原率由安全利率和风险调整值构成。安全利率可以参考同期国库券利率或银行利率。风险调整值则考虑引起农村土地经营收益波动的各种因素,如区域因素、农产品供求关系变化、农业生产稳定性、成本变动风险等。

以某果园还原率测算为例：

（1）估价期日一年期存款利率3.25%。

（2）果园收益的风险大小主要受区域因素、农田水利基本设施等的影响。果园收益的地域差异非常明显,山地收益明显低于平地,水利设施差的收益明显低,估价对象为山地、坡地,收益风险较高,按行业特点确定果园收益此风险补偿率为0.75%；

（3）果树收益具有自然灾害风险和市场风险双重性。我国目前的果园生产正处于由传统农业向现代农业转变过程中,自然风险仍然是阻碍果园收益提高的重要因素,如洪涝灾害、干旱、冻害和病虫害等；市场风险是目前影响果园收益的主要风险,果树品种多,生长周期长,当前生产与市场需求无法有效对接,小生产与大市场之间信息不对称,供需大起大落,风险往往都转嫁给生产者,按行业特点确定果园收益此风险补偿率为3.0%；

（4）农产品受季节性明显、不便储存、保鲜困难等因素影响,从产地到消费者损失较高。据统计,目前叶菜类损失率达30%,水果类为15～25%,粮食作物约5%。按行业特点确定果园收益此风险补偿率为2.0%。

则：某果园还原率 = 安全利率+风险调整值

=3.25%+（0.75%+3.0%+2.0%） =9.0%

四、村民住房财产权抵押估价

从我国政策层面、改革层面和制度层面看,目前没有可以自由买卖宅基地的空间。抵押物只是村民住房财产权及宅基地使用权。

住房财产权抵押估价主要采用成本逼近法。由于宅基地是村民最基本的生活保障,宅基地抵押贷款没有得到很好的实践,与农村其他三类产权融资相比,目前实践广度较小,但估价市场将越来越大。

（一）技术路线1：建筑物价值加土地开发费

村民住房仅拥有房屋所有权,其宅基地土地使用权几乎是无偿取得（不是完整的土使用权权益）,所以从其权益角度来看村民住房财产权的抵押价值仅包括其目前状态下所拥有的房屋所有权价值。

之所以不考虑其土地使用权价值是因为村民住房的土地使用权来源为宅基地,对土地使用权取得时未进行成本投入,只对房屋建设进行了投入,抵押时按照房屋所有权价值进行估价。

村民在取得宅基地后进行房屋建设时,对土地是进行了一定的投入如土地平整、水电、下水管道的铺设、引入等,因此适当考虑增加土地开发费。

单纯的住房评估较为简单,无须逐一估价,估价师可以按区域、建筑结构等以地级市为单位制定“农村建筑物财产权抵押参考价值表”,供当地金融机构使用。估价师制定及定期更新“抵押价值表”,收取咨询费用。

（二）技术路线2：完全产权房地价格扣除必要的变现税费

我们在进行房屋估价时,采用“根据估价对象的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定”此思路进行评估则应拟定满足房屋能够进入房地产转让市场的前提下所能实现的转让价格再扣除需满足进入转让市场所需付出的代价,即“房地产市场价格﹣土地出让金﹣入市流转相关税费”。

尽管目前规定即便补交市场地价（或基准地价、土地使用权出让金及市政配套设施费）,宅基地上的房屋进入市场流转也受政策限制。但在理论上抵押房屋在补交地价的前提下是已具备了进入房地产转让市场的先决条件。在评估过程中是完全可以通过此手段来实现模拟抵押房屋进入房地产转让市场。

此思路更显市场化,公开化,也容易为各方所接受,但是面临村民住房财产权流转限制,在目前法规框架下难以变现、处置。

技术路线2适用前提是必须完善村民住房财产权流转法规。我国农村的土地制度是集体所有制,宅基地从根本上来说,是农村集体土地,这就从制度上规定了宅基地的所有权属于农村集体,而不属于村民个人。村民所拥有的,是宅基地的使用权。因此,宅基地既不可以在城乡之间自由买卖,也不可在村民集体中互相买卖。

宅基地的流转符合时代发展需求,改革宅基地禁止流转的制度是大势所趋。如2013年《广东省城镇化发展“十二五”规划》明确“建立转户农民权益保障机制,允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益”。

保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度,积极稳妥,规范有序推进宅基地的流转,符合农村经济和社会发展需要。

五、农村集体建设用地使用权抵押估价

集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地按用途可分为工业类、公益类（村内道路、宗教庙宇、老年协会等设施用地）、住宅类（村民自建房用的宅基地）及商业类（集体菜市场用地、停车场用地）用地。

（一）集体建设用地使用权评估难点

由于集体建设用地与国有土地本质差别的存在,评估时有很多问题无法像国有土地那样可迎刃而解,出现诸多难题：

1．产权登记不完善

集体建设用地使用证缺乏规范性,随意性较大,使用年限、法定容积率、用途等规划指标难以确定。估价人员须根据待估宗地实际情况结合估价目的进行合理假设与判断。

2．房地产之间缺乏可比性

由于集体建设用地的开发建设缺乏统一规划,即便是相同地区也很少找到类似房地产,使评估时缺乏可比性。

3．缺乏足够的市场资料

集体建设用地没有形成规模市场,没有足够的可比实例可用。无论用哪种方法评估,有效的可比实例、平均利润、净收益、还原率等都难以获得。

4．未建立基准地价体系

农村集体土地没有基准地价,导致评估集体建设用地时,没有价格基础及依据。

5．使用权内涵不同,价格不可比

集体与国有土地使用权是有着本质区别的两种使用权。虽然我国城镇土地商业化模式较完善,但农村和城镇土地面临的法定用途以及经营模式有着巨大区别,城镇土地价格无法作为农村土地价格的参考。

（二）技术路线

如集体建设用地开发后可出租产生稳定收益,以收益还原法测算其开发后的价值,宜用剩余法测算用地使用权现值。

采用成本逼近法评估,公式如下：

集体建设用地使用权价值=土地取得费（耕地开垦费+耕地占用税+水利建设基金+新菜田开发建设基金）+土地开发费（集体农地开发为宅基地开发程度需要的开发费）+利息（集体农地开发为宅基地投资产生的利息,计算基数为土地取得费与开发费）+利润（集体农地开发为宅基地投资产生的利润）+增值收益（集体农地开发为宅基地之后产生的增值）

因为集体建设用地使用权估价规范、基准地价、流转市场均不完善,成本价值会很低,可操作性差,特别是农地开发为宅基地之后产生的增值收益难以确定。所以按照国有土地市场价值标准,宜采用剩余法。

以类似国有出让土地的市场价格为基础,扣除土地出让金,再减集体土地在入市流转过程中应缴税费,则得到其使用权价值。即：

集体建设用地使用权价值 =房地产价格﹣土地出让金﹣入市流转相关税费

以上公式多用于征收评估。如推广至抵押价值评估,其前提是法律允许农村产权入市流转,且入市流转相关税费明确。

六、林权抵押估价

林权主要分为国有和集体两种,但在《森林法》、《担保法》、《物权法》等法律法规中从未出现“林权”概念,主要是在政策层面或操作实施上使用。“林权”尚未形成一个统一的概念界定,林权融资中的“林权评估”对林权没有明确界定,对用于抵押林权的范围也没有形成统一的意见。

狭义的林权包括对林地使用权及林木所有权。从理论和实务分析,林木所有权和林地使用权在抵押过程中不能进行分离,以林木设定抵押权的,供其生长林木的土地使用权应当同时抵押。

（一）林权抵押估价

林权抵押贷款是农村产权融资中最为成熟、范围最广的一种方式。2008年至今,此类融资业务突飞猛进,效果良好。

根据《森林资源资产评估技术规范（试行）》（国资办发〔1996〕59号）,森林资源资产评估的基本方法有市价法（包括市价倒算法、现行市价法）、收益现值法（包括收益净现值法、收获现值法、年金资本化法）、成本逼近法（包括序列需工数法、重置成本法）、清算价格法等。林木主要分用材林、经济林、薪炭林、竹林、防护林、特种用途林6大类。林权评估要根据不同的林种,选择适用的估价方法和林分质量调整系数进行评定估算。

我国对林权抵押估价理论和实务研究起步较晚,目前对于成材林所有权估价多用市价倒算法,对于中龄林和幼林所有权估价多用成本逼近法,用材林、经济林等收益性林地使用权多用收益还原法。

林权按国资委、林业部《森林资源资产评估技术规范》进行估价。此外,《森林资源资产评估管理暂行规定》（财企〔2006〕529号）亦作了框架性的评估规定。对于具体作为抵押物的林权在估价期日、价值类型、估价方法等方面目前尚没有具体的规范出台,也未形成一套完整的理论来指导评估实践,亟待修订。

（二）林木资产抵押估价示例

估价对象：江西省赣州市安远县969.20亩以马尾松、杉木、泡桐、木荷等为主的用材林资产和其林地使用权,共涉及两本林权证,具体情况见下表：

估价目的：为委托方拟抵押其依法拥有的林权资产提供价值参考

价值类型：市场价值

估价方法的选择：

1、林木砍伐需根据当地森林管理政策并结合林木的生长情况确定砍伐量,导致每年的收益难以确定,故不宜采用收益还原法。

2、由于估价对象重新营造成本难以获得,故不宜采用成本逼近法。

3、估价对象为成材林,按照《森林资源资产评估技术规范（试行）》的有关要求,采用市价倒算法。

市价倒算法公式：P = W-C-F+S

式中：P——林木资产评估值；

W——销售收入（销售单价×林班面积×出材率）；

C——经营成本（包括采运成本（取售价5～10%）、销售费用（2～3%）、管理费用及财务费用（1～3%）、有关税费（主要为育林基金、植物检疫费等,根据当地林业部门的收费标准取,一般为12%,亦有按定额收取,一般为70～80元/亩）；

F——经营利润（10～15%）；

S——林木资源的再生价值。

七、农村“四权”改革的方向

（一）建立市场体系,完善法规

解开制约农村金融发展最大的绊索,允许农村产权入市流转,在不破坏现有集体经济的前提下合理增加村民的收入,对市场形式、规模、布局、品种以及市场功能作出指引,引导农村产权流转交易市场健康发展。

农村“四权”抵押目前缺乏中央政策和文件的支持。《担保法》、《土地管理法》及《物权法》均没有为农村产权抵押提供法律依据。《担保法》第37条、《物权法》184条2款均规定：耕地、宅基地、自留地和自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这使当前在全国的试点的“四权”抵押贷款缺少法律支持,抑制了其进一步发展和推广。《物权法》对物权的种类和内容采取法定主义,未明确规定即禁止。因此,现行立法对以家庭承包方式承包的农地禁止抵押。

一旦村民违约而无法偿还贷款时,银行要收回村民的土地。但如果农村土地无法变卖成现金时,则银行业将蒙受巨大损失。因此,土地无法交易或交易难约束银行对农村“四权”融资业务。虽然我国目前已在试点地区实现了土地市场交易业务,但其广度和程度还远远不够。在全国试点得到成效后,改革完善农村土地制度,允许“四权”出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,为用其融资提供法律支持和政策保障。

农村“四权”进入市场,集体土地评估规范和指引应与时俱进,完善《农用地估价规程》、《森林资源资产评估技术规范》等。

（二）建立农村集体建设用地基准地价体系

公示地价系数修正法中基准地价修正法适用于所有农村用地估价,特别是于成片、批量农村土地承包经营权、林地、集体建设用地等,其前提是必须在完善农村用地的定级、分等工作基础上,建立农村用地基准地价体系。

基准地价是评估机构对某地区宗地价格基础掌握和了解的重要资料,是估价的重要手段。基准地价是集体建设用地使用权估价必不可少的法律依据和价格依据,建立农村农田、林地、经营性建设用地、住宅用地等基准地价体系就等于建立价格坐标,提高评估效率,减少评估差异。我国针对农村用地基准地价的指导理论及地价体系应尽早建立及推广。

（三）加快产权登记、发证

不动产确权是保障房屋所有人依法对自己的不动产享有占有、使用、收益和处分的权利,它是唯一完全的物权,为房地产权属评估、抵押等产权产籍管理提供法定依据。目前农村“四权”确权颁证严重滞后。我们要加快产权登记、发证工作,为实施“四权”抵押估价提供法定依据。

政府正锐意推进改革,出台了一系列重大举措。2014年5月,不动产登记局挂牌,实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台四统一。8月,四部一局联合发布《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,通过宅基地和集体建设用地确权登记发证,使村民享有的宅基地和集体建设用地使用权依法得到法律的确认和保护,实行集体与国有建设用地同等入市、同权同价。《不动产登记暂行条例》自2015年3月起施行,不动产登记工作将进入全面明晰产权、有效保护权益、维护交易安全、提高交易效率的新阶段。

八、研究结论

农村金融是支持服务“三农”发展的重要力量,但仍为整个金融体系中最薄弱的环节。我国农村产权抵押处于起步阶段,钻研解决其抵押估价技术问题,配合政府进一步提升农村金融服务的能力和水平,是评估行业支持“三农”,服务“三农”迫切需要,也是广大估价师的职业使命。

政府要解开制约农村金融发展最大的绊索,积极稳妥,规范有序推进农村“四权”入市流转,引导农村产权流转交易市场健康发展。

农村“四权”抵押估价,估价对象为收益性资产（如农村土地承包经营权、林权）宜选用收益还原法,不存在收益的资产（如村民住房财产权、集体房屋财产权）宜以成本逼近法为主。其他三种常用估价方法根据估价对象的具体情况有条件选用,对估价结果进行检验。

完善法规、产权登记,建立农村用地基准地价体系,推广基准地价修正法,是促进农村金融与“三农”的共赢发展,推动农村“四权”抵押估价的长期目标。

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